自從2010年初中國總理溫家寶宣布年內580萬套"保障房"的計劃，2011年又大幅加碼到要求當年開工1000萬套、2011-2015的五年內建設3600萬套保障房，"保障房"一直成為中國社會和經濟領域
自從2010年初中國總理溫家寶宣布年內580萬套"保障房"的計劃，2011年又大幅加碼到要求當年開工1000萬套、2011-2015的五年內建設3600萬套保障房，"保障房"一直成為中國社會和經濟領域最熱門的話題之一。但到底什么是"保障房"，至今沒有清晰的定論。
在中國官方文件和媒體中都默認"保障房"是那些由提供和分配上由政府主導、目標是解決特定人群——一般認為中低收入家庭——住房困難的特殊住房。另外，根據研究，先有"住房保障"這個說法，后有"保障房"這詞。但在學界，包括筆者在內的不少研究者一直對"保障房"或"住房保障"一詞深感困惑。
"保障房"缺乏國際對應
其實，在國際文獻中很難為"保障房"或"住房保障"找到一個合適的對應詞匯。相關官員和學者在國際交流中經常為此難堪。最常見的官方翻譯是，security housing或housing security，估計讓外國人不知所云，因為在英文中這些詞匯的字面含義是"住房安全"。有些國內媒體和文獻把住房保障翻譯成housing insurance，則更加離譜，這是住房保險的意思。還有翻譯成housing guarantee，也是不準確的，這是住房擔保的含義，一般用在貸款方面。
應該說，西方發達國家是非常重視"住房權"(housing rights)的，公認是基本人權的一個組成部分，但在這些十分強調"社會保障"（social security）和"住房權"的國度中，卻都沒有"住房保障"的對應概念，這個現象本身就很值得深思。
中國"保障房"的內涵不清
更重要的是，保障房的概念其實是以預期目標來定義過程。但問題是，誰是保障房的供應對象、以何形式保障（租賃還是產權）、保障房什么（基本住房消費權還是資產增值權）、要保障到何種程度，這些基本問題一直是模糊的，直接導致"保障房"一詞看上去已經把本質與特征都說到了，仔細推敲卻都漏洞百出。
以2011年開工的1000萬套保障房來說，住建部在2011年1月人大常委會住房保障專題咨詢會解答時候坦陳，其中415萬套是棚戶區改造或舊區動遷安置房。但動遷房實際上是城市發展的自然產物，是動遷戶與市政府或開發商的交易，雖與低收入家庭的住房困難解決有交集，但并不重合，本身不直接具有社會保障屬性。
中國保障房另外一個主要組成部分是經濟適用房（經適房）。2007年國務院24號文定義經適房為面向低收入住房困難家庭，但在很多城市的實際執行中，經適房的收入準入門檻都達到當地平均收入甚至高於當地居民平均收入；經適房一般售價也不菲，絕不是低收入家庭可以承受，可以說幫助的不主要是低收入家庭。更關鍵的是，經適房主要功能是可以幫助扶助對象得到資產增值的機會，尤其通過轉售溢價獲得資產增值，而不是基本住房權的保障，這也顯然超出社會保障的應有范疇。
限價房與經適房十分類似，但準入標準更寬松、與低收入家庭保障更加無關、更加具有資產增值屬性、也就超出社會保障范疇更多。
公租房被認為是這兩年中國保障房的創新品種，2011年開工227萬套，但多數城市的公租房租金都按照準市場租金來定價，并不低廉，中低收入家庭租客的可支付力不構成公租房租金的制定約束，因此也不帶有直接的保障作用。
比較下來，各類打著保障房旗號的非商品住房中，只有廉租房起到對中低收入家庭的住房保障作用，達到名稱與實際效果的統一，但這類住房數量卻十分有限，如2011年開工的"保障房"中只有16%是廉租房。
綜上而言，保障房一詞只是字面上體現了中國政府的目標，而且這個目標還十分含糊不清，雖然具有政治宣傳作用，但既不反映這類住房在現實運作中的本質特征，也不體現其真正內涵和實際效果。
"公共住房"才是準確稱呼
中國的"保障房"實際上一直與國際住房文獻中耳熟能詳的"公共住房"（Public housing）的內涵與外延都一致。國際上"公共住房"典型代表包括，美國和澳大利亞的公共住房、英國的市政公房（council housing）、法國的"低租金住房制度"（HLM）、新西蘭的公房(state housing)、新加坡的組屋和香港的公屋等。這類住房的共同本質是：建成的房屋由政府或公共機構按照特定的規則進行分配，以示與自由競價、價高者得之的市場分配機制相對立。以政府直接供應來實現政府對居民基本住房權利的保障義務是這些住房存在的最主要理由。
在公共住房這個范疇外，國外還盛行"社會住房"(social hosing)的概念。所謂社會住房，是房屋所有者是既非政府、又非逐利性組織或個人的非營利性組織，如獨立於政府的非營利性住房協會或住房公司（英國、荷蘭、德國、瑞典是這方面代表）、教會、慈善機構乃至保險公司等，他們存在的價值也是對其所有房屋執行不同市場競價的另一套分配機制。經營上以保本為原則，不刻意追求利潤，一旦有超額利潤多用於投資擴大住房再生產，或向租客群體分配返還掉。
廣義上的公共住房包括社會住房，與市場化住房相對，是市場規則之外的、體現公共意志的住房體系，住房以集中建造、成本低廉、支出負擔小、分配非市場化為特征。狹義上的公共住房僅指政府-公權機構主導分配的住房。
基於以上分析，筆者呼吁，政府和學界應該逐漸拋棄"保障房"一詞，轉為用內涵表達更為嚴謹的"公共住房"來指代。
（注：本文僅代表作者觀點本文責任編輯徐瑾 jin.xu@ftchinese.com）
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